Председатель Конституционной палаты Верховного Суда Кыргызской Республики Карыбек Дуйшеев обратился в Венецианскую комиссию с просьбой подготовить в срочном порядке заключение amicus curiae по вопросу переноса парламентских выборов на более поздний срок по причине конституционной реформы.
В заявлении указано, что Жогорку Кенеш проигнорировал пункт 8 статьи 10 регламента ЖК. Он устанавливает, что стабилизация социально-экономической ситуации должна быть обусловлена введением чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации или обстоятельств непреодолимой силы. Но 22 октября, в день принятия закона, государство не находилось ни в одном из этих состояний.
«Иные цели принятия закона, как повышение уровня доверия населения к выборному процессу, в связи с необходимостью учета мнений наиболее широких слоев общества и проведением конституционной реформы, предусматривающей внесение изменений в действующую Конституцию, не могут служить основанием для принятия конституционного закона, минуя все необходимые стадии законодательного процесса», — пояснила лидер политобъединения Клара Сооронкулова.
Основные выводы Венецианской комиссии:
1) В отсутствие четких ограничений в Конституции Кыргызской Республики, с точки зрения общепринятых демократических принципов, насколько широкими могут быть полномочия Парламента в период между истечением срока его полномочий и первой сессией вновь избранного Парламента? В частности, в какой степени это соответствует общепринятым демократическим принципам проведения конституционной реформы в период между отменой результатов выборов и проведением повторных / новых парламентских выборов.
Перенос парламентских выборов на более поздний срок, определяемый конституционной продолжительностью мандата уходящего парламента, а следовательно, и пророгацией его полномочий, должен быть подкреплен специальными обоснованиями и чрезвычайными обстоятельствами. Конституционный закон, утвержденный Парламентом Кыргызской Республики 22 октября, не отражает истинных демократических принципов, хотя и не нарушает открыто никаких конституционных положений: в первую очередь, перенос выборов нового законодательного органа на июнь 2021 года дает Парламенту еще от 6 до 8 месяцев полномочий, что представляет собой длительный период времени, намного превышающий обычные несколько недель, необходимых для проведения избирательного процесса.
Во-вторых, в период пророгации, т.е. при уменьшении полномочий, парламент может выполнять лишь некоторые обычные функции, в то время как он не может утверждать чрезвычайные меры, в том числе конституционные реформы. Вместо этого действующий парламент приостановил действие конституционного закона и изменил правила демократической игры. Процесс инициирования и проведения конституционной реформы требует всестороннего анализа и публичного обсуждения как внутри, так и вне законодательной власти. Во многих конституционных традициях процесс конституционной реформы требует специального мандата для конституционного собрания или проведения специальных выборов до принятия изменений. Этот процесс выходит за рамки полномочий в переходный период. В любом случае необходимо соблюдать конституционную процедуру и сроки внесения конституционных поправок.
2) Насколько соответствует демократическим принципам приостановление выборов в высший законодательный орган с целью проведения конституционной реформы (в период между аннулированием результатов выборов и проведением повторных / новых выборов)?
Необходимость проведения конституционной реформы должна толковаться как необходимая для обеспечения полномасштабных и свободных выборов, в ходе которых можно будет надлежащим образом определить волю народа. При необходимости конституционная реформа, направленная на решение существующих институциональных проблем, может быть принята новым законодательным органом.
Любое приостановление выборов должно производиться на как можно более короткий срок. Конституционная реформа, однако, подразумевает установленные Конституцией сроки, которые, как правило, являются длительными, с тем чтобы обеспечить возможность тщательного обсуждения и достижения широкого согласия политических сил и общества в целом. За исключением пунктуальной и технической реформы, необходимой для проведения новых выборов, любая другая конституционная реформа не может быть начата после переноса очередных выборов.
Процедура, нарушающая демократические стандарты в процессе принятия самого Конституционного закона, приостанавливающего выборы, вызывает опасения, что конституционная реформа будет осуществляться таким же образом. Может сложиться впечатление, что приостановление выборов по причине необходимости конституционной реформы является чисто инструментальным восприятием Конституции и не может считаться соответствующим демократическим стандартам.
3) В какой степени изменения избирательного законодательства, влекущие за собой приостановление избирательного процесса, соответствуют демократическим принципам и международным стандартам?
Любое приостановление выборов влияет на гражданские и политические права электората и может подорвать демократию. Оценка «законной цели» и «пропорциональности» ограничения прав избирателей может проводиться только в контекстуальном порядке с учетом фактического положения дел в стране. В Кыргызской Республике не только перенесены выборы, но и приостановлена избирательная процедура. Приостановка может потребовать более тщательной проверки, поскольку влечет за собой резкое прерывание действующей демократической процедуры, уже начавшуюся избирательную кампанию и ожидания избирателей в отношении обновления состава Парламента.
Комиссия считает, что приостановление избирательного процесса ограничивается принципами необходимости и строгой пропорциональности. Исключительная ситуация действительно может оправдать перенос выборов. Однако, когда был принят оспариваемый конституционный закон, Республика Кыргызстан не находилась в состоянии чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации или форс-мажорных обстоятельств. Поэтому Конституционная палата должна будет определить, являются ли ограничения политических прав граждан достаточно пропорциональными для достижения законной цели.
4) Насколько согласуется с демократическими принципами то, что уходящий парламент принимает поправки к законодательству без учета установленного порядка принятия законов?
Соблюдение по существу конституционных процедур и правил и адекватное участие общественности и политических дебатов имеют основополагающее значение в ходе законодательного процесса. Принятие важных изменений в избирательном законодательстве вне процедур, установленных Конституцией и действующим законодательством, подрывает принципы парламентской демократии. Парламент обязан соблюдать то, что можно назвать «надлежащим законотворческим процессом», или требования к форме и порядку действий, установленные Конституцией. В свете этого принципа, который применяется ко всем парламентским демократиям, парламентские процедуры всегда должны соблюдаться не только номинально, но и по существу, с тем чтобы защитить роль парламента как форума общественных дебатов, политического участия и дискуссий.
Венецианская комиссия остается в распоряжении Конституционной палаты Верховного Суда Кыргызской Республики для дальнейшего содействия в этом вопросе.